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L'autorità di vigilanza e Russo

"Quella gara è viziata":
terremoto nella sanità



speciale sanità, Cronaca
Mancanza di prezzi a base d'asta, “significativo margine di discrezionalità” nella valutazione della qualità, “possibili turbative” tra le imprese, “violazioni” del Codice dei contratti, carenze di “trasparenza”. 
Livesicilia pubblica in esclusiva il contenuto della delibera n.45 dell'Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici che interviene senza mezzi termini sulla gara d'appalto centralizzata analizzata da “S” nel numero in edicola. La gara centralizzata bandita dalla sanità di Massimo Russo sarebbe “viziata” sotto il profilo della “correttezza e della trasparenza”.

MANCANZA DI PREZZI A BASE D'ASTA. Le imprese partecipanti alla gara dovevano “offrire un ribasso non in rapporto ad un parametro predeterminato ed uguale per tutti i concorrenti, ovvero una base d'asta, bensì rispetto al proprio listino ufficiale che può variare da ditta a ditta. Il presupposto dello sconto sul proprio listino è stato individuato come fattore di esclusione o di ammissione delle imprese, solo questo, durante la fase iniziale della gara ha falciato gran parte dei concorrenti.

Durante la riunione dei manager della Sanità siciliana del 30 marzo veniva stabilito di “incentivare il ricorso alle procedure già avviate da altri amministratori ed andate a buon fine”. Le percentuali di sconto -secondo gli amministratori- sarebbero scaturite “da un'indagine di mercato condotta a livello regionale dall'assessorato alla Salute ed operata confrontando le risultanze realizzate nelle gare centralizzate di area vasta espletate nelle regioni Emilia Romagna, Veneto, Lombardia e Toscana analizzate per macro-categorie”.

Tuttavia -scrive l'Autorità di vigilanza-  i risultati di tali indagini non sono stati prodotti né, tanto meno, sembrano attualmente disponibili le risultanze del benchmark in ambito nazionale che si dovrebbe o si sarebbe dovuto realizzare, come previsto dall'art. 8 del disciplinare di gara, per la valutazione di congruità delle offerte. Pertanto, nel corso dell'istruttoria non sono emersi precisi elementi documentali sulla base dei quali ricavare le percentuali di sconto obbligatorio richieste”.

Per dare più forza alle proprie tesi, i manager della Sanità siciliana hanno fornito all'Autorità di vigilanza il prospetto di una gara definita “simile” a quella sicula, ma bandita dalla Toscana.  Sembra un vero e proprio autogol.  L'Autorità di Vigilanza rileva che la gara della Toscana (al contrario della siciliana) “è stata impostata prevedendo, per ogni lotto, il quantitativo (suddiviso per ciascuna azienda aderente), il prezzo unitario a base d'asta, nonché l'importo complessivo annuale del lotto sul quale i concorrenti sono chiamati a presentare offerta”. Ma non basta, l'Autorità richiama il decreto del ministero della Salute 11/10/2007 e il decreto 02924/07 dell'assessorato per la Sanità siciliano che stabiliscono per ciascun dispositivo, le informazioni necessarie ad una corretta definizione del prezzo base: “codice identificativo, tipologia dispositivo e prezzo massimo da porre a base d'asta”. “Suscita molti dubbi -scrive l'Autorità di vigilanza- il fatto che tali valori non siano stati indicati esplicitamente nel capitolato come prezzi a base d'asta sui quali chiedere il ribasso ai concorrenti”. Il DM del 2007 non indica i ribassi d'asta per tutti i dispositivi, “tuttavia -scrive l'Autorità di vigilanza- per quelli i cui valori sono stati previsti, tale operazione sarebbe stata quanto meno opportuna per dare piena applicazione al principio generale di trasparenza di cui all'art.2 comma 1 del codice dei contratti”.

Ancora l'Autorità: “Pur riconoscendo nel comportamento della SA l'intento di contenere i costi dei prodotti richiesti, si deve osservare a modalità di valutazione dell'offerta mediante sconto sui listini non appare in linea con i principi di correttezza e trasparenza fissati dall'art. 2 comma l del codice”.

La previsione siciliana dello sconto sul prezzo di listino, al posto del prezzo a base d'asta “può favorire distorsioni legate, da un lato, all'impossibilità per alcuni concorrenti di partecipare alla gara qualora i propri prezzi non siano compatibili con gli sconti richiesti, dall'altro, a possibili comportamenti "opportunistici" messi in atto dalle imprese quali, ad esempio, la revisione in aumento dei listini finalizzata alla presentazione in gara di prezzi più alti”.

“POSSIBILI TURBATIVE”. Nei lotti esaminati nell'inchiesta di “S” in edicola, ovvero quelli che vanno dal n.1 al 47, viene previsto l'obbligo per i concorrenti di offrire “almeno l'80% delle voci indicate nel lotto”. Si tratta di un aspetto che “suscita molte perplessità” all'Autorità di vigilanza: “Ad esempio, per il lotto n.l relativo alla "sutura sintetica assorbibile", che prevede al suo interno 36 voci, il concorrente deve formulare offerta su almeno 29 voci”.

Ma c'è di più, perchè “per le voci su cui non si specifica l'offerta...viene imputato all'operatore economico il prezzo più alto offerto dagli altri concorrenti”. Secondo l'Autorità, questi elementi suscitano “molti dubbi sotto vari profili”. Potrebbero condurre “a risultati paradossali ed economicamente sfavorevoli per la SA”. Esisterebbe il rischio di “interferenze reciproche tra le offerte”. “Una prima criticità del sistema -scrive l'Autorità- è che il risultato della gara...può dipendere fortemente da una o poche offerte relative a singoli articoli ricompresi nel lotto che vengono impropriamente imputate ai concorrenti che su quegli stessi articoli non hanno presentato offerta”. Il prezzo complessivo “rischia di essere inquinato da elementi provenienti da offerte presentate da altri”. I manager siciliani si sono giustificati parlando di “massimizzazione del confronto competitivo”, ma la motivazione “appare del tutto ingiustificata” all'Autorità che aggiunge: “il più ampio confronto competitivo sarebbe potuto essere egualmente assicurato con strumenti assai più semplici e corretti, ad esempio aumentando il numero dei lotti e vincolando il concorrente a presentare offerta su tutte le voci in essi previste”.

L'Autorità richiama la sentenza n. 3404 del Consiglio di Stato secondo cui sarebbe “illegittima una formula di calcolo del punteggio economico basata sulla media dei prezzi offerti dai concorrenti perché, tra i vari vizi, introduce elementi .fittizi, estranei a ciascuna offerta, nella valutazione dell'offerta economica ovvero impedisce di valutare ciascuna offerta per ciò che essa è effettivamente ... ; in tal modo, il punteggio attribuito diventa forfetario e disancorato dall'effettiva offerta”.

Il caso richiamato dal Consiglio di Stato, secondo l'Autorità, “presenta strette analogie” con la gara bandita in Sicilia, “proprio perché la valutazione dell'offerta economica può essere alterata in maniera significativa dalla presenza di elementi ad essa estranei - ovvero il prezzo offerto dagli altri concorrenti su singole voci inserite nei lotti”. Aspra la conclusione: “Il meccanismo si presta a possibili turbative da parte dei concorrenti”.

MANCANZA DI QUANTITATIVI DELLE FORNITURE. Non mancava soltanto il prezzo a base d'asta nella gara bandita dalla Sanità siciliana, mancavano anche le quantità dei prodotti che venivano posti in gara. L'Autorità ritiene che “l'amministrazione debba indicare, per ciascun lotto di gara, i quantitativi stimati per il periodo di durata dell'accordo quadro, fermo restando la possibilità di esercitare, in base ad esigenze impreviste ed imprevedibili, variazioni in aumento o in diminuzione nella misura del 20% come consentito dalla normativa vigente e normalmente previsto in tutti i bandi di gara”.

“DISCREZIONALE” VALUTAZIONE DELLA QUALITA'. Il punto non è la questione della qualità dei prodotti, ma il metodo della valutazione di questa qualità che secondo l'Autorità avrebbe lasciato alla commissione un “significativo margine di discrezionalità valutativa”. Questo metodo di fatto ha consentito di aggiudicare numerosi lotti alla ditta che proponeva prezzi corrispondenti quasi al triplo dei concorrenti. Il prezzo è un numero e quindi non si scappa nel valutarlo, ma la qualità come si valuta? Per valutare questa qualità sono stati adottati criteri che -secondo l'Autorità- presentano “problematiche”. “Nonostante siano stati previsti dei sub-criteri, quali ad esempio, “analisi delle criticità del sistema”, ovvero “valutazione e quantizzazione dettaglio in termini di redditività”, non sono stati specificati i sub-pesi in base ai quali assegnare il punteggio tecnico”.

L'Autorità riassume il meccanismo con “anomalia” che sarebbe “ancora più evidente” guardando al parametro “pregio tecnico dei prodotti” che valeva “ben 45 punti su 100”. Il disciplinare prevede cinque sub-parametri di valutazione all'interno dei quali sono previsti ulteriori sotto-parametri, “ma non gli specifici punteggi per ciascun parametro e sotto-parametro”.

Addirittura, l'Autorità scopre che nel disciplinare di gara si parla esclusivamente di una valutazione “in decimi”. “La formulazione -sottolinea l'Autorità- appare tutt'altro che trasparente poiché non risulta chiaro se il voto da l a 1O verrà assegnato ai singoli sotto-parametri previsti ovvero a ciascun parametro”. Diversamente, il “rispetto del principio di trasparenza di cui all'art. 2 comma 1 del Codice, “impone nel caso di specie, una chiara ed esplicita ripartizione dei 45 punti sui cinque parametri e sotto-parametri in modo tale che i concorrenti possano conoscere l'effettiva rilevanza degli elementi qualitativi sui quali saranno valutati”.

L'Autorità esamina il bando di gara e scopre che la formula di assegnazione dei 45 punti si basa sul “punteggio complessivo attribuito alla ditta o sua media”!. “La dicitura “o sua media” -sottolinea l'Autorità- è idonea a produrre nel mercato un'incertezza circa il metodo effettivamente adottato ai fini dell'assegnazione dei 45 punti, cioè se si applichi la sommatoria dei voti ottenuti sui singoli sotto-parametri oppure - cosa assai diversa - una qualche media degli stessi voti”. L'intero impianto di valutazione tecnica di tre parametri adottati per valutare la famosa “qualità” non “appare -scrive l'Autorità- conforme con la disciplina dell'offerta economicamente più vantaggiosa contenuta nell'art. 83, comma 4, del Codice come modificata dal D.Lgs. 11 settembre 2008, n. 152, il quale ha reso più ristretti gli ambiti di libertà valutativa delle offerte, imponendo alle stazioni appaltanti di stabilire, fìn dalla formulazione della documentazione di gara, tutti i criteri di valutazione dell'offerta, precisando, ove necessario, anche i sub-criteri e la ponderazione e cioè il valore o la rilevanza relativa attribuita a ciascuno di essi”.

L'Autorità richiama anche altre delibere in cui ha sottolineato come l'art 83 comma 4 del codice stabilisce che “"il bando per ciascun criterio di valutazione prescelto prevede, ove necessario, i sub­ criteri e i sub-pesi o i sub-punteggi". La suddetta locuzione "ove necessario" fa ritenere che l'inserimento di tali ulteriori elementi di valutazione dell'offerta con il relativo punteggio non sia di per sé indispensabile, ma diviene obbligatorio nel momento in cui la stazione appaltante fìssa dei criteri di attribuzione del punteggio aleatori che lasciano spazio decisionale soggettivo alla Commissione giudicatrice”.

“Risulta evidente -conclude l'Autorità- che nel caso di specie, anche in virtù della scarsa chiarezza del disciplinare di gara è lasciato alla commissione un significativo margine di discrezionalità valutativa, che oscilla tra il minimo e il massimo”.

LE CONCLUSIONI. Scrive l'Autorità: “La procedura di gara appare viziata, nel complesso, sotto il profìlo della correttezza e della trasparenza, con riferimento:

1)alla modalità di presentazione dell'offerta economica per i lotti sui quali è richiesto un prezzo per almeno l' 80% delle voci in essi previste;

2)all' assenza di prezzi a base d'asta, ovvero alla richiesta di un'offerta economica in termini di sconto sui prezzi di listino, nonché alla mancata indicazione delle quantità che si intendono acquistare per ciascun lotto di gara;

3)in relazione alle modalità valutazione degli elementi tecnici, ai quali sono assegnati ben 65 punti su 100, nonché all'impostazione della formula per l'assegnazione dei punti relativi al parametro del pregio tecnico.

Il consiglio dell'Autorità di Vigilanza:

  • ritiene in contrasto con i principi di correttezza e trasparenza fissati dall'art. 2 comma I del Codice la mancata previsione nella documentazione di gara dei prezzi unitari a base d'asta ovvero dell'importo massimo stimato per ciascun lotto, nonché la richiesta di un'offerta economica in termini di sconto sui prezzi di listino;

  • ritiene, altresì, in contrasto con i principi di correttezza e trasparenza fissati dall'art. 2 comma l del Codice nonché con la giurisprudenza in materia, la modalità di formulazione dell'offerta che richiede la presentazione di un prezzo su una parte soltanto delle voci previste nel lotto poiché introduce nella valutazione deH'ot1èrta economica elementi ad essa estranei;

  • richiama la stazione appaltante alla necessità di prevedere nella documentazione di gara la stima dei quantitativi per ciascun lotto e per l'intera durata dell'apparto; ritiene in contrasto con i principi di correttezza e trasparenza fissati dall'art. 2 comma l del Codice nonché con l'art. 83 comma 4 e s.m.i., la modalità di valutazione degli elementi qualitativi nella parte in cui non prevede, in modo chiaro e puntuale, i sub-pesi per ciascuno dei sotto-criteri indicati all'art. 14 del disciplinare di gara;

  • ritiene in contrasto con i principi di correttezza e trasparenza fissati dall'art. 2 comma l del Codice l'impostazione della formula per l'assegnazione del punteggio relativo al pregio tecnico; dà mandato alla Direzione Generale Vigilanza Servizi e Forniture affinché comunichi la presente deliberazione al segnalante e all'Azienda Ospedaliera "Garibaldi" di Catania, nella persona del Responsabile del Procedimento, invitando la Stazione Appaltante a riscontrare la presente deliberazione entro trenta giorni dalla ricezione, ai sensi dell'art. 6 del D.Lgs. n° 163/2006, e a rendere noti eventuali provvedimenti che la stessa intenderà adottare.