I fatti di corruzione nel nostro sistema sanitario portati in emersione anche da recenti indagini, impongono alcune riflessioni sulla natura e sull’entità del fenomeno e sulla necessità di avviare azioni di riforma, in particolare nel settore degli acquisti. La corruzione in Sanità, e non solo in Sicilia, è un fenomeno endemico e persistente e particolarmente esecrabile perchè si lucra sui bisogni di salute delle persone. Oltre al danno economico, essa genera un grave danno di reputazione, determinando sfiducia e discredito sul servizio sanitario e sui professionisti impegnati nelle cure e nell’assistenza dei cittadini.
Inefficienze, carenze organizzative ed opacità del sistema costituiscono il migliore humus che favorisce il perseguimento di vantaggi privati, personali o di gruppi di interesse, perché, come già denunciato dalla Corte dei Conti, in sanità “….si intrecciano con sorprendente facilità veri e propri episodi di malaffare con aspetti di cattive gestioni talvolta favorite dalle carenze del sistema dei controlli”.
Diversi sono i fattori agevolativi: l’entità della spesa sanitaria (oltre 120 miliardi di euro annui), la dimensione strutturale (21 Sistemi Sanitari Regionali e provinciali), il numero e la tipologia degli attori coinvolti, pubblici e privati, la quantità e la natura dei servizi erogati, l’ampiezza e l’articolazione della domanda, la discrezionalità nei comportamenti, le difficoltà di controllo sistemico e della regolazione.
Quello delle gare di appalto per beni e servizi è poi, notoriamente, uno dei campi maggiormente pervaso dal fenomeno corruttivo, come puntualmente emerso anche dalle indagini in Sicilia.
Qui la vicenda corruttiva è finalizzata ad azioni di turbativa già a monte, come la predisposizione del bando di gara in modo tale da avvantaggiare alcuni dei concorrenti con specifiche che restringono l’ammissione alla gara, l’elusione della normativa sulle gare ad evidenza pubblica attraverso il frazionamento della gara in numerosi lotti, non sempre appropriati, la trattativa privata fondata sull’asserita infungibilità del prodotto da acquistare, le dichiarazioni tecniche non sempre sostenute dalle corrispondenti schede, lo sbilanciamento del criterio qualità/prezzo per garantire maggiore discrezionalità nella scelta del concorrente e, a valle, falsificazioni documentali/ideologiche, pagamenti non dovuti etc.
Nell’insieme condotte volte a determinare o consolidare situazioni di vantaggio competitivo, con evidente alterazione delle regole di mercato, cui sovente si aggiunge la prassi della proroga dei contratti, spesso illegittima per modalità e durata.
Si stima che la proroga dei contratti per le aziende sanitarie siciliane sia ormai diventata quasi la regola, con una diffusione del 30%.
Anche la fase dell’esecuzione dei contratti è interessata dal fenomeno corruttivo con riguardo all’esercizio distorto dei poteri di controllo sulle quantità pattuite e sulla qualità dei prodotti acquistati, sui pagamenti, sulle transazioni e sulle prestazioni erogate dalle strutture sanitarie private convenzionate.
Un altro dei settori maggiormente esposti è, poi, quello in cui si esercitano, spesso a conclusione di farraginosi iter burocratici, poteri autorizzatori/concessori di pregnante rilevanza economica (rilascio di autorizzazioni, provvedimenti di accreditamento e di convenzionamento etc…)
Tra le aree più a rischio vi sono la selezione del personale, fortemente esposta alle spinte clientelari, e le sperimentazioni dei farmaci.
Infine, tutta una serie di condotte, purtroppo molto diffuse tra i sanitari e spesso erroneamente ritenute espressione di (solo) malcostume, che sono invece riconducibili propriamente al fenomeno corruttivo.
Si tratta di quei casi in cui, a fronte di danaro o più spesso di altre utilità (viaggi, benefit vari, comunque dall’apprezzabile rilievo economico), vengono prescritti farmaci onde agevolare la diffusione di determinate specialità medicinali (tecnicamente detto reato di comparaggio) o viene promosso l’uso e l’acquisto di determinati dispositivi medici, onde consentirne, al di là del beneficio terapeutico, l’affermazione sul mercato, così come la dazione di denaro, da parte dei pazienti, per ottenere o accelerare l’esecuzione di prestazioni sanitarie. Le modalità della corruzione a fronte dei maggiori controlli si sono evolute negli ultimi anni.
La corruzione non si esaurisce, ormai, soltanto nella tradizionale forma dell’accordo criminoso tra due parti con il corruttore che offre la “mazzetta” al pubblico ufficiale in cambio di un uso strumentale del suo potere, ma viene attuata in modo molto più sofisticato. Con complesse triangolazioni, secondo precisi schemi collusivi, il corruttore effettua una dazione a favore di un soggetto (il cd. faccendiere) che utilizza le sue buone relazioni con un referente che può dispiegare la sua influenza in modo da orientare il lavoro dei pubblici funzionari e favorire il soggetto che ha promosso la vicenda corruttiva.
A volte è il politico, o il faccendiere, o il funzionario che dà il via al processo, che si traduce sempre con un vantaggio distribuito a quanti, in qualche modo, vi hanno collaborato (comitati di affari, network di potere etc). In tale contesto, il potere di nomina dei direttori generali delle aziende sanitarie deve essere esercitato in modo rigoroso e nella massima trasparenza per evitare il rischio di condizionamenti per scelte operative e gestionali funzionali alla realizzazione di condotte illecite.
I fatti di corruzione necessitano inesorabilmente di una vigorosa risposta giudiziaria, penale e contabile-amministrativa ed essa, per l’efficacia dei suoi mezzi e per l’incisività degli effetti di natura patrimoniale e personale, continua a costituire il più efficace deterrente soprattutto per la grande corruzione, quella che per dimensioni, modalità, qualità dei soggetti coinvolti, è destinata ad incidere sulla carne viva della nostra economia e della nostra democrazia.
Ma la risposta giudiziaria deve essere parte di un processo ben più articolato e fondato sulla semplificazione delle procedure, sulla tracciabilità delle attività svolte e sulla verifica degli obbiettivi e dei risultati conseguiti dai singoli attori del sistema.
E’ necessario rendere trasparente e responsabile il sistema e chi vi lavora per realizzare forme efficienti di prevenzione delle prassi corruttive, anche attraverso l’efficace utilizzo degli innovativi sistemi di monitoraggio capaci di offrire una più penetrante lettura dei dati e di consentire i più appropriati controlli sulle attività su base oggettiva.
La semplificazione postula, innanzitutto, il ridimensionamento del tessuto normativo, oscuro e complicato, che rappresenta una delle principali cause dell’opacità del sistema e che rischia sempre di più di tradursi in un perverso effetto criminogeno.
L’indirizzo politico legislativo è andato però nella direzione opposta con una regolamentazione minuziosa e di dettaglio dell’azione amministrativa e la previsione di svariati adempimenti e controlli allo scopo di prevenire la corruzione ed il malaffare conferendo all’ANAC strumenti di normazione secondaria.
La sua azione è stata certamente importante, ma va detto che, il più delle volte, gli enti pubblici hanno gestito le procedure anticorruzione di cui erano i destinatari come meri adempimenti burocratici.
La stessa attività di orientamento svolta dall’ANAC ha avuto l’effetto di arricchire la normativa del settore con nuovi indirizzi, non sempre però illuminandola, con la conseguenza di un rallentamento delle ordinarie attività degli operatori i quali hanno finito per rivolgersi all’ente non sempre per superare difficoltà ma più spesso per soddisfare mere istanze di natura difensiva nei confronti di eventuali azioni della magistratura contabile ed ordinaria.
La gestione meramente burocratica con un’attenzione parossistica agli aspetti formali dell’attività amministrativa, esasperata da una normativa di settore non semplice e non chiara, si è tradotta spesso in un inaccettabile rallentamento delle attività economiche determinando in qualche caso gli imprenditori ad intraprendere la via sbrigativa dell’ illecita dazione di denaro per superare quelli che venivano ritenuti strumentalmente degli ostacoli.
Proprio guardando al ricco mercato che ruota intorno alla sanità per prevenire la consumazione di condotte illecite appaiono quantomai necessari innovativi interventi metodologici e di riorganizzazione del delicato settore degli acquisiti. Si deve, innanzitutto, assicurare che la selezione delle imprese fornitrici di beni e servizi avvenga garantendo celerità e l’effettiva trasparenza e concorrenza.
A tal fine è necessario progettare le centrali uniche di acquisto come un’ istituzione multitasking, luogo di raccolta e di gestioni di dati con piattaforme digitali e con soluzioni di Intelligenza Artificiale per il governo del flusso delle informazioni; di definizione del fabbisogno e della programmazione degli acquisti, in modo da indirizzare il mercato sui relativi tempi; di svolgimento dell’attività di benchmarking per i vari settori merceologici, di cui dare conto attraverso pubblici report in grado di individuare le inappropriatezze, le duplicazioni, gli scostamenti rispetto allo storico e alle altre regioni; di predisposizione dei bandi e dei capitolati di gara e di attivazione dei controlli a campione sugli adempimenti contrattuali dell’imprese vincitrici.
Si tratta, in definitiva di avviare una seria riforma del processo di acquisto secondo le seguenti direttrici:
- riforma della centrale unica di committenza (CUC) regionale da trasformare in società partecipata, sul modello di quelle già esistenti in altre regioni, con istituzione di un servizio destinato solo agli acquisti in Sanità (beni, servizi e farmaci) e con la possibilità di attivare sezioni provinciali per rispondere a specifiche esigenze di contesto.
- investimento sul processo di formazione delle nuove professionalità per accrescere conoscenza e competenze in tema di e-Procurement e di Procurement dell’innovazione;
- formazione del middle management amministrativo sulle procedure di acquisti e sui nuovi modelli innovativi;
- obbligo della turnazione del personale amministrativo delle aziende sanitarie assegnato alle Aree Provveditorato, Facility Management, Affari generali, collegando tale adempimento all’obiettivo del sistema di valutazione dei Direttori Generali;
- creazione di un gruppo di controllo, composto da esperti, anche in pensione, per la verifica dell’esecuzione dei contratti riguardanti le grandi gare (pulizia, mensa dipendenti/degenti, lavanolo etc….), fase in cui si annidano condotte illecite tra il personale dipendente e le ditta fornitrici del servizio (ad esempio: frequenti chiamate notturne per pulizia e sanificazione ambienti; mancata e/o fraudolenta pesatura della biancheria sporca, fornitura pasti degenti non coerente con il numero dei pazienti ricoverati etc.) con aggravio dei costi per indebita fatturazione;
- potenziamento dei controlli da parte dell’Assessorato per la Salute sugli acquisti in forma diretta da parte di centri di spesa, quali Economi, Funzionari Delegati, Dipartimenti amministrativi universitari nei Policlinici
La corruzione ed il malaffare sottraggono importanti risorse da un settore chiamato a tutelare il bene fondamentale della salute, ecco perché la sua promozione passa anche attraverso un serio ed efficace contrasto all’illegalità.
I comportamenti censori e di condanna, tuttavia, possono andare bene nell’immediato, ma devono essere seguiti da iniziative concrete in ambito politico ed amministrativo, che rendano chiara la volontà di arginare concretamente la piaga della corruzione e la sua lunga catena di complicità.
L’attuale campagna elettorale costituisce un’occasione propizia per discutere del fenomeno e per assumere impegni chiari e precisi con i cittadini.
Semplificazione, trasparenza e responsabilità costituiscono pilastri fondamentali per la costruzione di un sistema integro, affidabile ed efficiente.
Per realizzarlo serve mettere al centro la formazione e le competenze di chi vi opera ma soprattutto serve uno scatto culturale ed etico complessivo capace di sensibilizzare tutti gli attori del sistema alla tutela dell’interesse pubblico e del bene comune.
